中国转基因食品监管法规和政府监管非法操作情况调查
赵华
依据中国法律法规，转基因食品作为一类“新资源食品”，必须取得卫生部行政许可并以名单形式公告。卫生部还单独为此颁布过《转基因食品卫生管理办法》（）。但迄今为止中国无一例市售转基因食品依法获得过卫生部新资源食品批准文号。原因在于卫生部通过废止《转基因食品卫生管理办法》放弃了对转基因食品的行政许可（）。因而，农业部通过伪造安全评价报告之类手段非法批准进口的转基因粮食所加工的转基因食品，以及农业部批准种植的转基因蔬果等都能够非法上市并长期非法销售，国务院食品安全委员会始终未予过问。此外，未获农业部批准及假冒杂交转基因作物大规模种植和销售的非法行为，非但未得到农业部和卫生部的有效监管，还受到农业部的非法纵容和庇护。而卫生部、农业部和国务院食品安全委员会的上述渎职行为，从未受到查处和法律追究。可见中国农业部转基因食品监管的非法操作，实属世界之最。
中国转基因食品监管法规非法操作情况调查
一，中国转基因食品监管法规及执行情况
鉴于转基因食品作为一类“新资源食品”是人类从未食用过的全新食品，中国政府关于转基因食品安全监管的法规开头的确很严格。卫生部为转基因食品单独颁布了《转基因食品卫生管理办法》。〔1〕这部年7月1日生效的法规规定，转基因食品“须经卫生部审查批准后方可生产或者进口。未经卫生部审查批准的转基因食品不得生产或者进口，也不得用作食品或食品原料”；并规定，申报单位提交的“转基因食品食用安全性和营养质量评价报告”还须由卫生部认定的检验机构出具“验证报告”。然而，从未得到执行的《转基因食品卫生管理办法》于年12月1日被突然废止。其目的是要将转基因食品审批权限单独归属到农业部。但依中国法规，农业部只能管到转基因“生物”，根本就没有监管转基因“食品”的权限。而卫生部至今未批准过任何转基因食品，未公布过任何“可用于食品生产、经营的转基因食品品种目录”，完全无所作为。
取代并涵盖《转基因食品卫生管理办法》的《新资源食品管理办法》〔2〕规定，“转基因食品和食品添加剂的管理依照国家有关法规执行”。这一条款实属耍滑头式“卸责条款”。因为当时有效的《中华人民共和国食品卫生法》〔3〕规定：“利用新资源生产的食品、食品添加剂的新品种，生产经营企业在投入生产前，必须提出该产品卫生评价和营养评价所需的资料……并按照规定的食品卫生标准审批程序报请审批”。转基因食品既属新资源食品，自然应按《新资源食品管理办法》的规定，在产品首次上市前“报卫生部审核批准”。与《中华人民共和国食品卫生法》衔接的正确表述，应为“转基因食品和食品添加剂的管理适用本法”。尽管如此，该“文字游戏条款”仍然推脱不了所有转基因食品都须经卫生部审批的卫生部“法定职责”。无所作为即属渎职。
年6月1日生效的《中华人民共和国食品安全法》〔4〕同样明确规定：申请利用新的食品原料从事食品生产，“应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料”，国务院卫生行政部门应当“组织对相关产品的安全性评估材料进行审查，对符合食品安全要求的，依法决定准予许可并予以公布”；转基因食品的食品安全管理“适用本法”。尽管此法中“新的食品原料”与“新资源食品”的表述有些差异，但这仍不过是文字游戏。既然转基因食品“适用本法”，就必须取得卫生部的行政许可。而据年6月1日起实施的《健康相关产品卫生行政许可程序》，〔5〕包括转基因食品在内的新资源食品获准正式生产的批准文号体例为：“卫食新准字（年份）第号”（年6月1日之前的批准文号体例为“卫新食准字（年份）第号”）。〔6〕
由此可见，无论年12月1日被无理废止的《转基因食品卫生管理办法》实行前后，包括在中国市场上大规模销售的转基因食用油在内的所有转基因食品，均未依法获得过卫生部新资源食品“卫新食准字”（年6月1日之前）或“卫食新准字”批准文号，全属非法食品。所有转基因食品都能够被非法批准上市并长期非法销售，证明中国转基因食品监管法规等于一纸空文。卫生部非法放弃对转基因食品的行政许可，纯属渎职。
二，中国政府转基因食品监管非法操作情况调查
既然卫生部没有批准过任何转基因食品，每年五六千万吨的转基因大豆是谁批准进口中国的？在中国市场上大规模销售的转基因食用油、豆浆豆奶、酱油、豆制品、玉米、番茄、甜椒、木瓜等“转基因食品”又是谁批准的呢？原来是主管“转基因生物”的中国农业部取代卫生部批准的。无权监管“食品”的农业部能够取代卫生部批准“转基因食品”上市销售，纯属非法操作。
（1）农业部非法批准大规模进口转基因大豆、玉米等食品加工原料情况
据农业部网站报道，中国政府自年起批准进口转基因大豆，从美国进口的万吨大豆大部分是转基因大豆。〔7〕由于年之前未要求标识转基因，至年中国究竟进口了多少转基因大豆无资料可查，但这未经政府监管的五年中进口的万吨大豆中，至少半数即万吨以上是转基因大豆。〔8〕
20世纪90年代中后期，转基因生物产品开始进入市场。然而，各国消费者关于转基因生物产品对人类健康和生态环境的影响看法不同，很多国家为谨慎起见，纷纷制定了相关管理政策。中国也正是在这样的背景下，逐步实施了转基因安全管理政策。〔8〕
年5月23日，中国国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，设定了日的安全评价期（自公布之日实施）。〔9〕为了实施该条例，年3月20日农业部又颁布了三个配套管理办法：《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》，要求对“以转基因动植物、微生物或者其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂”，必须加以标识。年4月8日，卫生部也在已有《新资源食品卫生管理办法》的情况下，单独发布了一个《转基因食品卫生管理办法》(年7月1日实施)。
由于转基因食品监管措施的实施，年中国进口的大豆（大部分为转基因大豆）比上年大减18.8%。〔8〕这使美国政府顿时紧张起来。原因是年11月28日，欧盟新的转基因法规在欧洲议会通过，规定凡含有0.9%以上转基因成分的农作物或食品，进口和销售时必须标识转基因。美国就此抗议不成，极担心在中国重蹈欧盟碰壁覆辙，加紧来华公关，希望中方简化转基因食品监管规则。据一位了解内情的专家说，中国政府制订相关法规的智囊团，也成了美国农业部游说甚至收买的对象。〔10〕
年2月21日和10月20日，美国小布什总统两次访华，均与中国最高层谈及大豆问题，要求中国取消日的安全评价期，理由是会“影响美国孟山都公司的资本周转，给孟山都公司带来巨大损失”。〔11〕小布什总统的两次游说大获成功。年3月11日，中国农业部发布号《转基因农产品安全管理临时措施公告》，规定在年12月20日之前，境外公司可持本国或第三国有关机构出具的安全评价有效文件，向中国农业部申请“临时证明”，无需中国政府进行安全评价验证，即可获得向中国出口转基因农产品的证明。〔10〕此后中国农业部又于年10月和年7月，两次将这一“临时措施”的有效期延长至年4月20日。〔8〕
与此同时，年11月29日，《商务周刊》杂志记者从农业部得到消息：卫生部的《转基因食品卫生管理办法》，在生效后仅4个月就“基本不被实行了”。从此卫生部就不再依法对进口转基因大豆等“转基因食品原料”进行安全评价验证和审批了。换言之，在农业部与卫生部激烈争夺转基因食品“行政许可”权之战中，农业部最终胜出，卫生部出局。〔10〕另经中国疾控中心营养与食品研究所相关负责人证实，卫生部系统在年已退出转基因食品安全方面的监管。〔12〕实际上，若要将转基因食品的行政许可权只授予一家，理应是没有“食品”监管权的农业部出局。
总之，卫生部的出局和农业部的胜出，是在年3月两届中国政府换届前后实现的。结果是，只要农业部批准，无需再经卫生部审批，海关即可放行作为转基因“食品原料”的转基因大豆进口。而据当时有效的《食品卫生法》和《转基因食品卫生管理办法》，只能监管“转基因生物”的农业部，根本就没有批准“转基因食品”进口的权限，在转基因食品监管上让卫生部出局的操作完全非法。
更严重的非法操作是农业部联手中国疾控中心，在进口转基因大豆安全评价上造假。年2月20日，农业部正式批准美国孟山都公司的耐除草剂转基因大豆“GTS40-3-2”进口，为之颁发了农基安证字()第号安全证书。然而，这个安全证书依据的、由中国疾控中心“营养与食品安全所”年12月出具的《GTS40-3-2抗农达大豆的食用安全性评价报告》，却是一份伪造的所谓“独立第三方”检测报告。该报告所介绍的6个动物实验，并非中国疾控中心“营养与食品安全所”自己独立所做，全部来自“第一方”孟山都公司年发表于营养学杂志的一篇“营养学”而非“毒理学”广告性论文：《抗草甘膦除草剂大豆喂养大鼠、鸡、鲶鱼和奶牛的饲用价值（Thefeedingvalueofsoybeansfedtorats,chicken,catfishanddairycattleisnotalteredbygeneticincorporationofglyphosatetolerance）》。〔13〕
换言之，在“转基因农产品安全管理临时措施”于年4月20日即将到期前，农业部颁发的第一个进口转基因大豆安全证书，就是通过伪造安全评价报告的非法手段炮制的非法证书。再加上非法排除卫生部的安全评价验证，中国农业部批准孟山都公司的耐除草剂转基因大豆“GTS40-3-2”进口，实属“双重违法”操作。由此可见，中国转基因食品研发头号专家张启发院士所说的，在中国，“转基因食品是有史以来评价最透彻、管理最严格的食品”，〔14〕中国农科院植物保护所研究员吴孔明所说的，中国转基因生物安全评价制度，“已经在国际上达到了最严格的程度”，〔15〕以及年3月11日中国农业部副部长陈晓华在两会新闻发布会上所说的，中国政府对转基因食品“在监管的程序、评价的体系和掌握的标准上，仍然处于世界一个比较领先的地位”，〔16〕从监管之初起，就是个弥天大谎。
从那时直至现在，且不说中国农业部在进口转基因大豆、玉米、油菜、甜菜等“食品加工原料”的安全评价操作上是否继续违法作假，至少在非法排除卫生部的安全评价验证这一点上，农业部批准进口转基因大豆、玉米、油菜籽、甜菜等所有转基因食品加工原料，全属非法操作。
据农业部“转基因安全管理办公室”程金根主任明显来自上级主管机构的说法：只要转基因“生物”通过了农业部的安全评价，转基因加工“食品”就被认为是安全的。即所谓“只要土豆是安全的，那么薯片也就是安全的了”。〔10〕因此，“金龙鱼”等使用农业部非法批准进口的转基因大豆、玉米、油菜籽等生产的转基因食用油（涉嫌“七毒俱全”〔17〕）等转基因加工食品，不经卫生部的行政许可，即被允许在中国市场上大规模非法销售，也同样是非法操作。
中国农业部非法批准大规模进口美国转基因大豆，使中国成为世界转基因食品的最大市场，一举拯救了面临淘汰的美国转基因食品产业。孟山都公司也由此得以绝处逢生，开始其危害全人类的转基因食品市场大扩张和大占领。因此，中国农业部对转基因食品的全球大泛滥，难辞其咎。
（2）农业部非法批准转基因蔬果种植和销售情况
如上所述，由于卫生部被非法排除于转基因食品监管之外，农业部大权独揽，便开始为所欲为。《农业转基因生物标识管理办法》第二条规定：“国家对农业转基因生物实行标识制度。实施标识管理的农业转基因生物目录，由国务院农业行政主管部门会商国务院有关部门制定、调整和公布”〔18〕据媒体报道，截至年9月，农业部总共颁发了份转基因生物安全证书，〔19〕其中除了转基因棉花，和不足百份的进口转基因食品加工原料，究竟有多少是转基因蔬果的安全证书，农业部从未公布过。
农业部年公布的“第一批实施标识管理的农业转基因生物目录”，包括棉花种子、大豆、玉米、油菜和番茄五类17种。〔20〕至今已过10年，农业部再也没公布过“第二批目录”。而据相关报道，农业部至少还批准了转基因甜椒和木瓜的种植和销售，〔15〕还有未经证实的转基因土豆、大白菜等，为何都没有依法标识？
同样参与了转基因生物监管权争夺的科技部生物安全管理办公室王捷主任就此说，《农业转基因生物安全管理条例》和三个配套《办法》，都带着“农业”二字，只能管到农业，管不了与此相关的制药业和环境保护，更管不了食品加工。但在实际操作上，转基因生物的进口、实验和产业化，“都由农业部来办”。由于农业部“冲破层层阻力”，争取到转基因安全管理实权，卫生部的《转基因食品卫生管理办法》又于年11月被非法停摆，农业部转基因安全管理办公室主任程金根，就可以在年12月直截了当地说，将来消费者“在超市中所见到的绝大部分转基因食品，除农业部（第一批目录）规定的5类17种外，都不标识了”。〔10〕这既违反了当时有效的《转基因食品卫生管理办法》，又违反了《农业转基因生物标识管理办法》，不仅监管大门洞开，让转基因食品堂而皇之地非法流入市场、长期非法销售，还粗暴地剥夺了消费者的知情权，是明目张胆的“双重非法”操作。而年设立的中国食品安全最高监管机构“国务院食品安全委员会”，对农业部上述非法操作始终未予过问。
（3）农业部非法纵容庇护未获批准及假冒杂交转基因作物大规模种植和销售情况
年8月，农业部悄悄给华中农业大学张启发院士的两种转基因水稻和中国农业科学院生物技术研究所范云六院士的一种转基因玉米颁发安全证书，是中国抵制非法转基因食品的重要转折点。此事曝光后，民间抵制非法转基因食品的声音越来越大。而张启发的转基因水稻，在未依法获得农业部品种审定、生产和经营许可之前就已大规模非法种植，并通过加工食品非法流入国内市场和出口国外。张启发任董事长的武汉科尼植物基因有限公司，即涉嫌非法销售转基因稻种。但农业部矢口否认中国存在转基因水稻大规模非法种植，未对违法者进行任何调查和惩处，公然加以纵容，〔21〕以致中国出口欧盟的米制品中，多次被查获含有“非法转基因”成分，并加以通报。〔22〕
更严重的灾难，是转基因玉米的大规模非法种植。年9月，国家转基因玉米专项负责人、中国农业大学戴景瑞院士告诉当时的国家副主席，中国转基因玉米种植面积已达多万亩。而据中国农科院资深玉米专家佟屏亚披露，其中大部分是美国杜邦先锋公司假冒杂交品种的转基因玉米“先玉”。〔23〕早在年9月，新华社旗下的《国际先驱导报》就报道了先玉玉米是转基因品种，以及该转基因玉米的大规模种植，造成了山西、吉林两省田鼠大规模灭绝等生态和畜牧业灾难。〔24〕然而农业部仅派所谓的专家组到山西省调查了一天，就帮着杜邦先锋公司否认先玉是转基因品种，还用老鼠灭绝的原因是农村住房水泥地面增加和养猫增多造成的可笑理由，极力掩盖生态和畜牧业巨灾真相，根本不采取任何救灾措施。〔25〕农业部如此公然庇护美国公司的非法行为，完全不顾本国利益，实在令人怀疑它是不是美国农业部的在华代办处。
尽管先玉转基因玉米大多用作禽畜饲料，但也难保不以“玉米粉”的加工食品形式流入人类食品生产环节。因此，包括上述非法转基因大米流入食品生产和销售环节在内，卫生部未依法行使对转基因“食品”的法定监管权，亦属渎职。而卫生部、农业部和国务院食品安全委员会的上述渎职行为，从未受到查处和法律追究。
（4）农业部转基因食品监管非法操作的最新情况
农业部转基因食品监管非法操作的最新情况是，6月份农业部又批准了孟山都和巴斯夫的3种转基因大豆进口。而根据孟山都的“RR2”抗虫叠加抗除草剂转基因大豆申请书，RR2转基因大豆连输出国美国本国的三大转基因食品监管机构FDA（食品药品监管局）、农业部和环保署，都没有批准商业化销售。〔26〕由此可见，中国农业部转基因食品监管的非法操作，实属世界之最。
（年7月8日定稿于上海）
〔1〕中国卫生部年04月26日《转基因食品卫生管理办法》